Sollicitée via sa plateforme citoyenne, la Cour des comptes rend ce 18 septembre son premier avis sur l'économie sociale et solidaire (ESS), plus particulièrement sur les soutiens publics qui sont dédiés à ces structures.

Au terme d'un travail inédit, la Cour des comptes recense l'ensemble des subventions publiques attribuées aux structures de l'ESS entre 2018 et 2024. Ce décompte comprend les subventions, aides à l'emploi, appels à projets mais pas les marchés publics, qui relèvent de la prestation de service.

Contexte

L'ESS est définie dans le droit français par la loi Hamon du 31 juillet 2014 et est portée politiquement à la direction générale du Trésor à Bercy depuis 2021. Depuis 2023, les politiques publiques dédiées à l'ESS sont pilotées par le délégué ministériel Maxime Baduel.

Aussi, le cadre de l'ESS portant sur des structures engagées dans l'ensemble des secteurs d'activité, le recensement s'avère particulièrement ardu, expliquant le manque de travaux et de données sur le sujet.

En 2021 :

• 1,1 million d'associations, dont 170 k employeuses, qui emploient 2,1 M de salariés
• 23 k coopératives emploient 351 k salariés
• 6 800 mutuelles emploient 140 k salariés
• 2 300 fondations emploient 116 k salariés

Malgré la loi de 2014, la part des structures de l'ESS parmi les structures employeuses en France est passée de 10 % en 2018 à 9 % en 2021. La part de l'emploi au sein de structures de l'ESS est restée stable à 10,6 % de l'emploi national sur la période.

Principaux éléments de constats d'un point de vue financier

En 2024, les soutiens publics aux structures de l'ESS s'élèvent à 16 Mds € pour l'État.

• En euros constants (c'est-à-dire en prenant en compte l'inflation), les soutiens publics de l'État à l'ESS ont progressé de +4,7 % entre 2018 et 2024, et ce malgré une baisse plus que significative des contrats aidés sur la période (-80 %)
  • Elles sont majoritairement composées de subventions (8 Mds € sur 16 en 2024). Dont l'immense majorité est fléchée vers les associations (93 % vont aux associations, dont 98 % aux associations employeuses). L'ensemble de ces subventions ne concernent que 4 % des structures de l'ESS.
    • Ces subventions sont par ailleurs réparties de façon diverses selon les politiques publiques concernées :
      • 18 % des subventions de l'État aux structures d'ESS le sont au titre de la politique d'hébergement d'urgence ;
      • 15 % pour l'enseignement privé sous contrat
      • 12,8 % pour l'accompagnement social et l'aide alimentaire
      • 12 % pour la politique d'asile et d'immigration
      • 4,9 % pour la politique du logement
      • ...
  • Sur l'autre moitié, 4,6 Mds € correspondent aux dépenses fiscales liées aux exonérations d'impôts accordés aux dons aux associations, fondations ou coopératives reconnues d'utilité publique par des particuliers ou des entreprises.
  • La Cour des comptes note que le soutien de l'État spécifique au développement de l'ESS représente 20,1 M€ en 2024 (+10 % en euros constants vis-à-vis de 2018). Elle note néanmoins que parmi ce volume, "le soutien à l'innovation sociale reste limité" (2,7 M€ en 2024) et ne cible qu'une minorité d'acteurs de l'ESS à cause des outils utilisés : l'essor des contrats à impact social (CIS), qui repose sur le préfinancement par un investisseur privé ; et l'investissement à impact social via les subventions aux associations Fair et France Active.

En 2023, les collectivités soutenaient l'ESS à hauteur de 6,7 Mds €.

• Du côté des collectivités, le soutien public à l'ESS a lui progressé de +25,7 % en euros constants entre 2018 et 2023.
  • En 2023, le soutien des collectivités à l'ESS est essentiellement porté par le bloc communal (47 % du total) et les régions (30 %). Là aussi, 95 % de la somme est allouée aux associations.
  • Conformément à la loi de 2014, les régions se saisissent du sujet de l'ESS - certes à des "intensités diverses" - en l'intégrant à leur schéma régional de développement économique
  • La Cour des comptes note néanmoins que l'augmentation significative des soutiens publics des collectivités à l'ESS entre 2018 et 2023 "ne s'inscrit pas dans une stratégie" et que l'absence de vision d'ensemble sur le sujet au niveau étatique entrave un pilotage cohérent d'une politique de soutien à l'ESS.

Autres constats relevés par la Cour des comptes

• L'ESS "souffre d'un déficit de visibilité et de notoriété au plan national"
• L'évaluation d'impact et de l'utilité sociale de ces structures reste "complexe et cloisonnée entre les acteurs" de l'ESS
• Le Conseil supérieur à l'ESS "n'est pas suffisamment consulté par les pouvoirs publics" et les chambres régionales de l'ESS exercent leurs missions de façons relativement diverses, "l'État n'ayant pas clarifié ses attentes à leur égard".
• La diversification des sources de financement public des structures de l'ESS n'a pas été accompagnée de démarches pour "alléger la charge administrative qui découle de la multiplication des dossiers de financement"

Principales recommandations

Les Sages formulent 10 recommandations, dont :

• Promouvoir l'ESS dès l'adoption de la stratégie nationale de soutien à l'ESS, que la France doit avoir finalisée avant la fin 2025 en cohérence avec la recommandation du Conseil de l'Union européenne. Cette stratégie doit être coconstruite avec les régions et intercommunalités.
• D'ici 2027 :
  • s'appuyer sur les nouveaux outils de l'Insee et l'accompagnement de l'OCDE pour encourager les acteurs à élaborer des référentiels communs d'évaluation de leur impact selon la politique publique concernée
  • Interconnecter les différents portails publics de demandes de subventions et appels à projets sur le principe de "dîtes le nous une fois"
• Donner au délégué ministériel à l'ESS une fonction interministérielle pour faciliter le pilotage de la politique de soutien à l'ESS

Réaction d'ESS France

Le jour même, ESS France réagit à la publication de l'avis dans un communiqué : "Ce rapport constitue une étape décisive dans la reconnaissance de l'ESS", déclare Benoît Hamon, son président.

La tête de réseau de l'ESS salue ce travail qui recense pour la première fois l'ensemble des aides publiques apportées par l'État et les collectivités à l'ESS et qui "tord le cou à la fable d'une économie subventionnée", rappelant que seules 4 % des entreprises de l'ESS reçoivent 98 % des subventions dédiées.

Aussi, le Sénat ayant évalué à 211 Mds€ les soutiens publics aux entreprises, ESS France relève que le soutien alloué à l'ESS, évalué à 16 Mds€ en 2024 par la Cour des comptes, ne représente que 7 % des aides aux entreprises, soit moitié moins que ce que pèse l'ESS dans l'emploi privé national (13,7 %).

ESS France relève néanmoins quelques limites à l'avis en soulignant que la Cour des comptes n'a pas tenté d'évaluer l'agrégation des services rendus par l'ESS à la société, ni que les soutiens publics alloués par l'État "font l'objet de contreparties et de contraintes réglementaires significatives".

Réaction de Régions de France

Dans un communiqué du 8 octobre, les élus de Régions de France saluent également un rapport qui fait la part belle à leurs collectivités et valorise certaines de leurs initiatives.

L'association d'élus s'associe notamment aux recommandations visant à une coconstruction d'une stratégie nationale, au renforcement du rôle des chambres régionales de l'ESS (CRESS) ou encore à l'amélioration des outils de mesure d'impact.